公共數據因其產生過程、管理方式、內容特點等區別于其他數據類型，相較而言權屬結構更為明晰，最有可能通過確權授權及運營、經營實現流通，是數據要素市場培育的關鍵突破口。為促進產業結構優化，促進經濟高質量發展，筆者認為有必要加快解決公共數據開發利用中的各類瓶頸問題，以公共數據價值的充分挖掘與釋放，帶動全社會數據價值釋放。
1 我國公共數據授權運營發展狀況
當前，國內各地區、各行業積極探索公共數據開發利用，在體制機制、政策法規、資源供給、場景應用、安全保障等方面均取得一定成果，但也普遍存在供給不充分、行為不規范、應用挖掘不深入等現象，阻礙了公共數據價值的充分挖掘與釋放。
1.1 公共數據授權運營的沿革發展
早在2020年前后，已有部分地區引入企業主體開展公共數據的社會化利用，例如北京市以建設金融數據專區的形式授權北京金控集團進行公共數據的運營開發。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出探索將公共數據服務納入公共服務體系，首次明確要“開展政府數據授權運營試點”，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用。此后，上海、浙江等地先后將“公共數據授權運營”寫入地方法律文件，海南、廣東、四川等地也各自開展了授權運營探索，在整體運行邏輯基本一致的基礎上探索了各具特色的政企合作運營模式。此外，人力資源和社會保障部、中國民用航空局等垂直管理的行業主管部門也開展了以行業為單位的公共數據授權運營探索，形成了電子社?？?、航旅縱橫等公共數據產品及相關服務，為公共數據要素的價值釋放提供新的思路。
1.2 公共數據授權運營面臨的挑戰
當前，公共數據授權運營是公共數據領域中亟待發展又亟需規范的關鍵性模塊。一方面，因為授權運營是大量高價值、高敏感的公共數據開發利用的核心路徑，亟待進一步規?；l展。筆者認為，公共數據開發利用的兩種模式分別為開放和授權運營，其中開放即通過官方渠道無條件面向全社會無差別開放公共數據，而其他不適宜直接無條件開放的公共數據則需要通過用途與場景的申報，由主管部門基于對應用方資質與應用需求的審查，有條件地授權社會主體對公共數據進行運營開發形成產品或服務對外提供。另一方面，因為當前授權運營尚未形成統一的機制，規范性與正當性仍存疑，亟待通過政策法規明確規定。各地都是初次進行公共數據授權運營探索，既沒有中央上位文件或現行政策法規為依據，也沒有大量體系化的經驗可供參考，流程中可能存在安全、合規等問題未能及時得到解決。
2 公共數據開發利用基礎制度建設方向
“數據二十條”提出了針對公共數據的分類分級確權授權使用、全流程合規監管、價值收益分享等要求，新趨勢為公共數據授權運營帶來了新機遇，同時也意味著全新挑戰。
2.1 公共數據確權授權
面向數據要素作用的整體發揮，“數據二十條”高度重視公共數據要素價值的釋放。針對數據流通中的權屬難題，提出進行分類分級確權授權，要求建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權“三權分置”的產權運行機制。對于公共數據開發利用此前爭論不休的所有權問題，“數據二十條”提供了一種較為合理的解決思路，通過“三權分置”的權屬設計有效推進了公共數據進入要素市場流通的進程。在此背景下，可以嘗試明確公共數據資源持有權歸屬于因履職或提供公共服務而收集、產生數據的部門，公共數據授權運營則由公共數據資源持有方將數據加工使用權及數據產品經營權授予經過合法合規方式篩選出來的具備相應技術能力的社會主體。
通過公共數據的確權授權，公共數據要素將具備更明確的流通范式，也為基于要素流通的價值流轉與分享提供了正當性與合理性。但與此同時，“三權分置”設計還處在倡導與探索階段，需要通過法律法規明確其效力，并且公共數據確權授權機制的建立也仍然面臨賦權方式不明確、權屬界定不清晰等問題，后續如何根據“三權分置”設計進行相應的權屬登記、變更與交易等流程機制也是一大挑戰。
2.2 公共數據收益分享
“數據二十條”明確提出要探索建立公共數據資源開放收益合理分享機制，同時提到了“推動用于數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用”。“數據二十條”為公共數據合理地有償使用“開綠燈”，明確將各地方數據統籌管理部門與運營機構從“公共數據能否收費”的爭議束縛中解放出來，為公共數據的增值化開發利用奠定了基礎[6]。從發展現狀存在的動力不足問題來看，一方面，允許公共數據增值開發及超額收益分配對公共數據的源頭供給方形成反哺作用，為數據源部門、數據統籌推進部門等提供動力與激勵;另一方面，認可開發利用全流程各參與方按貢獻參與分配，也進一步明確了數據作為生產要素的地位，全面調動社會主體的參與積極性，以實現公共數據價值的充分挖掘與釋放。
但與此同時，公共數據及其產品與服務的估值定價仍缺少清晰的規則，各地的公共數據在開發利用實踐中，數據源部門參與價值分享也并未形成確定的模式，還需要盡快完善相應的實施細則以確保對公共數據的源頭供給與開發利用形成有效的促進作用。
2.3 政府的引領與參與
“數據二十條”充分強調了數據要素市場培育中政府的引領者和參與者雙重角色，明確政府在數據要素流通各環節的重要責任與關鍵作用。在公共數據領域，政府的作用將體現得最為明顯。
(1)作為引領者，各級政府可從完善市場規則體系入手，充分盤活公共數據資源，優化數據要素配置。首先，建設針對公共數據的價值評估體系，基于應用場景進行價值評估，以支撐貢獻評價，引導推進建立更合理的收益分配機制，促進市場公平競爭與合作。其次，全面細化公共數據相關產品、服務、流程等的標準化，在統一的監管范圍內充分激活供需兩端，促進公共數據的應用場景挖掘，以需求側強化反向帶動供給側發展。2023年3月7日，《國務院機構改革方案》提出，組建國家數據局負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，政府角色在公共數據開發利用中的主導作用將進一步強化。
(2)作為參與者，政府是參與數據要素配置的供給方，將著力提升公共數據資源的供給能力。在厘清公共數據內涵與外延、開放與開發利用的區別、公共數據管理權益劃分等相關概念的基礎上，不斷健全公共數據開發利用的監管體系，明確監管職責劃分，落實各環節監管執行，實現全流程監管覆蓋。與此同時，探索更有效的動力機制，以激勵各類市場主體促進形成多元協同共創的生態體系。
3 公共數據授權運營政策設計的要點
在“數據二十條”的新趨勢下，公共數據授權運營是數據要素市場培育的關鍵突破點之一，但基于各地方、各行業的實踐探索仍需要進一步推動規范化發展。
3.1 源頭供給
公共數據授權運營的第一個難關是供給問題。當前的公共數據治理大多面向政府或公共部門自身工作進行，目的是驅動公共事務更高效的運轉和支持部門相關決策，而非直接面向開發利用需求，導致公共數據治理水平與開發利用需求未能全面匹配，普遍存在開放公共數據質量不佳、開發利用方難以直接應用的問題。為提升公共數據的源頭供給水平，須在以下兩方面著力優化
(1)公共數據供給的權責劃分。首先是數據采集階段，公共數據伴隨政府及公共部門履職或提供公共服務的過程而產生，且不涉及國家機密、商業秘密和個人隱私的公共數據均應通過恰當的方式進行開發利用。因此，以合適的手段進行公共數據的采集與管理，為開發利用打好基礎可被認為是所有部門的職責之一。其次是數據匯聚階段，各級部門的職責可被切割到做好數據的體系化管理為止，而為實現公共數據規范化的開發利用，統籌推進共享、開放與授權運營的工作可以區域為單位進行部署。通過物理匯聚或邏輯匯聚,全面統籌區域公共數據資源,規劃開發利用相關工作。在源頭供給階段將責任邊界劃清,有利于各方的高效配合推進。
(2)公共數據治理能力的提升。在數據完成匯聚后，公共數據治理是開發利用體系的重要前期工作。針對目前數據治理缺位、數據質量不佳、安全風險倍增等問題，公共數據治理能力的全面提升應覆蓋三個維度。首先是明確公共數據治理方及其具體工作內容，政府及公共部門如存在技術能力不足的情況可引入社會主體代為執行，但因治理工作直接接觸原始數據，也可被視為一種事實上的數據加工運營行為，應考慮將此類政企合作納入授權運營范疇進行統一管理。其次是面向應用需求提升數據處理加工能力，優化公共數據供給質量。在統籌區域公共數據資源供給的基礎上，應同時對接了解需求側情況，撮合供需兩側針對應用場景進行數據需求的明確，從而展開針對需求場景的治理工作，確保數據供給質量與需求相匹配。最后是面向數據安全提升風險管控處理能力。數據在匯聚形成一定體量后，數據泄露產生的安全風險急劇上升，因此在數據治理階段對一系列安全風險進行預研、預判非常重要，可通過成立專家委員會或引入智庫等方式加強風險研判與安全保障。
3.2 運營機制
在公共數據授權運營中，針對數據進行的“運營”工作隨著權屬的授予須由政府及公共部門轉移到市場主體，各地也正在通過各種方式進行探索，例如貴州、上海、成都等地通過成立當地數據集團或公司統一作為被授權的運營機構，而北京、青島、海南等地則通過將全部或部分待開發利用的公共數據授權當地現有國有企業來開展運營工作。但在實際操作中尚未形成統一制度機制，缺乏規范標準的同時，也難以保障運營成效與水平。為全面規范公共數據的運營工作，以下兩方面仍存在問題亟待改善。
一是需要明確授權運營與申請應用有條件開放的公共數據兩種路徑的標準化流程，確保監管到位。在各地的實踐中，以上兩種公共數據開發利用的路徑從實施上看是基本一致的，即特定的開發利用方通過申報或備案應用場景獲得審批后，拿到公共數據進行相應開發利用，在有些案例中通過數據量和數據價值來區分，其他則通過數據運營范圍是否受控來區分，但實際上兩種路徑所涉及的公共數據范圍相同、運營加工行為相同、運營加工成果也相同。以涉及的主體是否是國有企業作為區分標準，從而在流程和環節上進行簡化，一方面可能難以形成公平的市場競爭條件，另一方面在各環節也可能存在監管盲區，出現準入環節不規范、實際運營環節難以統一監管等問題，導致安全或合規風險。因此，針對公共數據的開發利用除基于平臺進行無條件直接開放以外，剩余的數據運營應在綜合考量數據情況、機構情況和安全合規的基礎上，統一規范相應的流程、環節、標準和條件。
二是需要明確授權運營機構的準入條件與退出機制，通過清晰的評估評價標準實現各環節的規范化。當前，公共數據授權運營多以政府單一來源采購進行，尚沒有統一的運營機構準入條件以確保被授權機構具備承擔運營工作的能力或資質，與之相對應的也沒有明確的退出機制，通過對運營成果進行價值評估或水平評價以判斷該授權運營合作是否應存續。一方面標準規范不完善可能導致流程中存在權力尋租空間，另一方面也難以充分發揮市場化優勢，部分企業“一勞永逸”，影響公共數據開發利用水平?；诓煌胤健⒉煌袠I的實際情況，應建立授權運營的準入評估與成果評價機制，可通過第三方的評估評價，以一定標準篩選數據運營機構作為被授權主體，確保在競爭機制中優勝劣汰;與此同時，也可以一定標準評價授權運營的成果，確保對公共數據授權運營情況的全面監督。
3.3 收益分配
推進“數據二十條”對公共數據確權授權和收益分享方面的規定落地，將為公共數據授權運營各參與主體按貢獻獲取公共數據價值收益提供基礎與依據，推進實現數據要素按貢獻參與分配。
《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出要探索將公共數據服務納入公共服務體系，但并不等于公共數據免費提供，而是以增值性公共服務的形式實現盈利。充分利用公共數據實現價值收益是公共數據開發利用動力機制的關鍵組成部分之一，須在以下兩方面著力推進建設。
一是針對公共數據產品或服務應形成一定的標準，并推進實現價值評估與定價。當前，我國各地均推進探索數據資產化，通過合理的評估標準和評估方法衡量數據資產價值以完成定價是數據資產化管理的關鍵環節。其中，公共數據作為其中較為特殊的一類數據，在原始數據不允許出域的基礎上，可針對授權運營形成的公共數據產品或服務，進行價值衡量以實現公允定價，并根據需求反饋機制實現市場化的價格自動調節。與此同時，應明確政府部門對公共數據及其產品價格的監督。
二是針對公共數據開發利用的價值收益應建立分享機制或形成相應分享原則。國內目前對公共數據開發利用收益的獲取與分配問題尚存在一定爭議，一方面是公共數據“取之于民，用之于民”，存在政府及公共部門據此獲取收益的合法性質疑;另一方面則是數據從歸集治理到運營加工形成產品或服務的全流程中，公共部門和市場參與主體均付出一定量的人力、技術、管理等成本，理應按各方貢獻進行合理分配。童楠楠等提出了適配公共數據資源化、資本化、資產化價值生成路徑的數據財政、數據稅收、數據金融的三層次利益分配框架，從數據財政角度提出了公共數據授權運營收益分享的一種解法。公共數據授權運營中的價值收益分享，不僅可以是財務收入，也可以包括其他資源、能力或運營成果等的置換，核心是通過評估雙方貢獻，形成可復制的政企協作模式。
4 結束語
從“數據二十條”出發，公共數據領域亟待建立一系列相關制度機制，明確過程中的規則與標準，以提升規范化水平。其中，公共數據授權運營在源頭供給、數據運營和收益分享三方面仍存在優化空間。與其他類型數據相比較而言，政府作為數據要素市場的引領者、參與者和監督者在公共數據領域能發揮出最大的主導作用，從而有望讓公共數據成為數據要素市場培育的關鍵突破口，以公共數據的開發利用及流通交易為基點，完善數據市場相關規則建設，推進數據市場繁榮和可持續發展。
